立法先行    渐进推进

——信息产业部经济运行司周子学司长谈大力加强电子信息产品污染控制

   由信息产业部等七部门联合制定发布的《电子信息产品污染控制管理办法》自2007年3月1日起正式生效实施。这是我国第一部对电子信息产品中含有毒有害物质进行控制管理的行业管理法规。在3月1日《管理办法》生效当天，信息产业部经济体制改革与经济运行司周子学司长接受中国政府网专访时，就《管理办法》制定、实施、执行及如何加强电子信息产品污染控制等问题，对《管理办法》进行了解读。为帮助电源企业进一步学习了解《管理办法》，共同促进电子信息产品污染控制工作的稳步持续开展，本刊选编了周子学司长谈话的部分内容提供读者参考。

   立法先行，从源头抓起，实现综合监管
   周子学在访谈开始首先表示，选择3月1日做这样一个访谈非常有意义，因为今天是《管理办法》正式实施的第一天。
   在谈到为什么七部委联合推进电子信息产品污染控制工作时，周子学司长简要介绍了我国电子信息产业发展的概况，他说：中国是电子信息产业大国，既是消费大国，也是生产大国。到2006年，中国电子信息产业产品销售收入，不包括软件业，光是制造业已超过4万亿人民币，其总量，在世界上排在前列。另外，2006年信息产业进出口贸易额达6000多亿美元，是中国进出口贸易总额的37%左右，接近40%。因此，这样一个大产业在中国已经是举足轻重。改革开放20多年以来，城镇化进程和人民生活水平提高，电子信息产品消费有非常大的市场规模，在世界上也是数一数二的。那么，为什么要做电子信息产品污染控制工作呢？周子学说：电子信息产品本身在设计生产过程中有一些物质是有毒有害的，最早是由欧盟提出来立法的。中国作为电子信息产品的生产和消费大国，在电子信息产品生产设计时，我们就要考虑它的污染的存在，将来在产品废弃以后也要考虑它的回收利用。因此，摆在我国政府面前的一个重要课题就是要有这样一部管理产品污染控制的法规。这项工作从2002年开始，到2006年上半年终于出台了。
    对于七部委联合制定、共同推进管理办法的实施，周子学解释说：信息产业部是国务院主管信息产业的一个部门，但是电子信息产品污染控制工作涉及的面非常大，涉及到国务院的综合部门及多个执法部门，如工商、海关、质监、环保等，这些部门的职能都和环境保护有关。信息产业部从产品的研发、生产、制造、营销、市场监管的角度来监管这项工作，这是一个综合的、新的工作，为了做得更好，需要联合多个部门共同来完成。信息产业部是做行业管理的，做市场监管、政策法规的制定，包括对企业的一些扶持措施等；发改委、商务部通过宏观调控、市场监管、公共服务等手段来为企业服务；工商总局、海关总署、质量监督总局、环保总局在一定意义上是具有执法职能的。因此，这项工作将来在具体执法过程中，应该是由这些具有执法职能的部门来执行的。
关于电子信息产品的污染及对污染的控制措施等问题，周子学对《管理办法》的有关规定内容做了解读，他说：首先把基本概念做一下解释。一个是电子信息产品是什么？还有什么是电子信息产品的污染这样一些概念。电子信息产品是中国行业管理中体制变化导致的一个新概念，也许它和国际上的统计规定或者我们国家政府统计也不完全一致，这和目前政府管理的范围有关系。根据信息产业部所管辖的现有产品，我们把它作出一个很具体的定义，就是每一个产品都列出具体产品名称，可能有的产品有好几个名字，我们也会作出具体解释，每个具体产品是什么，每个厂家认为是还是不是，这些都可以在网上查到，对于不是很清楚的，还可以通过互动的形式。
周子学解释说：污染控制，是指电子信息产品的污染，指的就是电子信息产品中含有有毒有害物质或者元素，或者是电子信息产品中含有的有毒有害物质或者元素超过国家标准或者行业标准，对环境、资源以及人类身体生命健康，以及财产安全造成破坏、损害或者浪费等等这些不良影响的，这个就是电子信息产品的污染。
所谓对它进行控制主要是有这样一些措施，我们通过减少或者消除电子信息产品中含有有毒有害物质或者元素的一些行动，具体措施有几个方面。第一，我们要求在设计、生产电子信息产品过程中，要改变原来研究的设计方案，在生产过程中要调整产品生产的工艺流程，更换原来的材料，改革原来的制造方式，通过这样一些措施手段，使得在设计和制造过程中，使有毒有害物质去掉或者是含量减低。第二，在设计、生产、销售、进口的过程中，要标注有毒有害物质或者元素的名称以及含量，标注电子信息产品环保使用的期限等措施。第三，在销售的过程中或者在贸易过程中，要严格进货渠道，拒绝销售不符合电子信息产品有毒有害物质或者元素控制国家标准的产品。第四，禁止进口不符合电子信息产品有毒有害物质或者元素控制国家标准或者行业标准的产品。
有关《管理办法》实施以后的监管问题，周子学从两个方面作了强调：
    一是，电子信息产品污染控制采取了分步实施的方式，渐进推进。相对应的政府监管也是渐进推进。也就是说从今天开始，所有进入中国市场的电子信息产品将要以自我声明的方式披露自己的产品含有毒有害物质的情况、环保期限和可否回收的信息。这样做有三个目的：提升企业的环保意识、诚信意识和自觉守法意识。督促推动企业加快产品中有毒有害物质的替代和减量化；实事求是的为企业留出实现有毒有害物质过渡时间。在这个阶段，政府相应采取后市场管理的方式，不会在企业生产研发过程中干预，但会在市场抽查。执法部门要保持随时抽查的权利。但是我们相信多数企业会自觉遵守法律法规。法律实施以后，对确实有意违规的企业，我们也会处理。
    二是，在电子信息产品污染控制重点管理目录出台之后，由于管理部门规定进入管理目录的产品要进行3C认证，这就相当于有市场准入门槛。这个门槛一旦设立，政府是要严格监管的。我们事先经过广泛的讨论，一旦进入目录库，监管就开始了。从技术上可以，从经济上也可行，那你为什么不这样去做呢？不这样做就是有意违规，那时候监管就会比较有力度。

    渐进推进，与国际接轨，结合中国国情
    根据中国的国情，如何推进电子信息产品污染控制工作，周子学指出，我们走了一条既符合了国际潮流，又有中国特色的渐进推进电子信息产品污染控制、逐步实现电子信息产品中有毒有害物质的替代和减量化的道路。
周子学解释说，我们是分三个阶段来推进这项工作的。第一个阶段，从源头抓起，立法先行。有的工作是先实践、先实验，看差不多了再去立法。但是考虑到实践已经很多了，特别是国外的经验非常多，比如欧盟、日本等许多国家都走在我们中国的前面，这是一个很正常的事情，因为中国是一个发展中国家，而欧盟、日本是发达国家，他们已经走过了工业化的过渡期，他们现在是一个非常现代化的国家。他们的经验可以作为我们的借鉴，所以，中国作为一个开放的大国，可以在一些具体实践上借鉴国外的经验，我们先立法，在立法的同时把这项工作一步一步推进，推进过程中，和立法越来越靠拢。
    第二个阶段，用立法来带动相关标准的制定。这和国际上不是特别一致。一般在国际上采用的办法都是产业发展到一定时候，有了很多标准，标准可能还是推荐性的，慢慢变成企业标准，然后是行业标准、国家标准，最后用立法的形式确定下来。中国现在有些工作要比较快地推进，所以我们把立法和标准基本上同时进行，一边在写法律条文，另一边标准就提出了。所以现在构架是一部法律带动着三个标准以及正在制定的几个标准。
第三个阶段，具体推进的进度是分步实施，渐进推进。概括描述是这样的，规章先出台了，比如今天已经开始实施了，现在要做的事情，第一步就是生产厂家和营销商要把其产品贴上一个明确的标志，这个标志就是标明这个产品有多少有害物质存在、量是多少等等。
    对于设立《电子信息产品污染控制重点管理目录》问题，周子学说，现在正在做的，就是要设一个产品目录，实际上相当于一个库，这个库开始的时候是空的，当这些电子信息产品，我们确信它在技术上能用新的材料取代有毒在害物质，在经济上也是可行的，在这样一个条件下，我们把这个产品选进这个目录库，一旦进入这个目录库，意味着法律监督就会很严格。
   对进入目录的产品我们也是经过公开讨论研究，这个产品可以进入了，进去以后，那些有毒有害材料就可以用新材料取代了，这个时候厂家一定要做到这一点。所以这个库不断把那些技术上可行、经济上也是可行的、有毒有害物质替代和减量化可以做到的产品不断的放进目录里，放进去以后就是严格的检查，这样实现对有毒有害物质，或者是限量，或者是彻底取代，达到信息产品从源头上，也就是从设计开始，在生产、制造、营销的过程中全面控制。
    有关渐进推进电子信息产品污染控制工作内容，周子学从三个方面对“渐进推进”的含义进行了说明。
“渐进推进”主要有三层含义：第一，选择的六种有毒有害物质与欧盟RoHS指令一样。尽管我们已经了解到，在电子信息产品中所使用的对环境和人体有害的物质远不止欧盟提出的六种，但目前只有铅、汞、镉、六价铬、多溴联苯和多溴二苯醚六种有害物质已经找到替代或减量化的方法，其他目前还比较困难。但我们也并不想在RoHS的路上止步不前，我们希望将来随着时间的推移，在科学技术上也能够达到的时候，对产品中有害物质的种类数量，逐步进行调整。具体说，就是要在逐步提升中国企业的适应能力的过程中，逐渐增加限制使用有害物质的数量。
    第二，污染控制的具体过程采取“分步实施”的方式，就是分“两步走”。这个和欧盟不一样，欧盟是一次公布，一次实施。中国是发展中国家，发展不平衡，所以目前我们难以做到这样的一步到位，因此我们需要实事求是地做出分步实施的选择。我们最终是选择了分两步实施的方式，就是对目前已经知道含有六种有毒有害物质的电子信息产品分两步实施RoHS，第一步，要求其做到实事求是地"声明"，告知用户在自己的产品中含有有害物质情况，包括有害物质的名称、含量，环保使用期限，可否回收利用等信息。第二步，把需要重点监管的产品放入《电子信息产品污染控制重点管理目录》中，这个库我们正在建，建完以后，一批一批的就要进去。要求其实现有害物质的替代或符合限量标准，以通过3C认证的方式得到进入市场的合格性判定。因此，这种目录管理的方式，进一步体现了渐进推进的思想。电子信息产品成千上万种，现在在国际海关组织货物贸易目录中就有三千种，现在中国也有六七百种之多，加上元器件、材料就更多了。这个目录库最后的目标是比较大的。
第三，用《电子信息产品污染控制重点管理目录》施行对有毒有害物质的限制与禁止，将采取"成熟一个，放入一个"的方式。由于生产同一类产品的不同企业达到实现有毒有害物质的替代或符合限量标准的要求难以一致，因此，采取"一刀切"的方式，在"一个早上"让生产一类产品的所有企业一起做到有毒有害物质的限制与禁止是不现实的；同样道理，生产不同产品的企业达到实现有毒有害物质的替代或符合限量标准的要求更难以一致，因此，要求生产不同产品的企业也在"一个早上"做到有毒有害物质的限制与禁止同样是不现实的。
所以，提出电子信息产品污染控制重点管理目录的实施方式将是"成熟一个、放入一个"。所谓"成熟一个、放入一个" 的标准就是把那些"技术上已经成熟、经济上也已可行"的、已经实现了有毒有害物质的替代或者符合了限量标准的产品一个一个地放到这个目录中去。所以，"目录管理"的具体做法也更好地体现渐进推进的思想。此外，中国RoHS之路还体现在推进《管理办法》立法过程和制定相关标准过程中，概括说来，中国RoHS之路，"符合WTO规则，和国际接轨，结合中国国情"。

     充分准备，动态管理，促进循环经济
    《电子信息产品污染控制管理办法》颁布一年来，相关政府部门及电子信息企业做了哪些准备工作，周子学从六个方面作了总结回顾。他说，去年2月28日《管理办法》发布以后，我们的工作开始了战略性转移，过去主要是突破法律条文，文本的出台。一旦发布之后，这一年工作，一方面要求企业赶紧准备，另一方面我们也做了大量的工作。
    这些工作概括起来有几项。第一项工作是组织开展《管理办法》的学习、解读、宣贯和问题解答工作。利用的渠道很多，通过我们部的网站，通过网络媒体、报纸、电视等其他渠道。电子信息产品污染控制变成信息产业部网站最热门的专题。
    第二，加大了相关标准制定的工作力度。在这一年时间内，制定了三个配套标准，这三个标准对《管理办法》起到了很好的支撑作用。三个标准完成以后，标准工作组还启动了另外一批标准的制定，这个标准包括电子信息产品环保使用期限的通则，这也是企业迫切要求马上启动的。还有五个无铅焊料的标准正在起草过程中。
第三，启动《电子信息产品污染控制重点管理目录》的制定。这个库目前也是采取程序先行，先制定一个目录制定的程序规定，将这项工作规范化。在这个程序做完以后，目录工作就可以进入正常的制定轨道。
第四，建立了电子信息产品污染控制部际协调机制。有一个七部委相关领导组成的领导小组，这个办公室设在信息产业部经济运行司，同时还有一些联络员。
    第五，引导推动企业开展有毒有害物质的替代和减量化的具体工作。在这一年的推动下，很多企业已经动起来，特别是一些跨国公司，已经做得非常好了。他们产品已经明确声明，做到了绿色环保，有些和欧洲标准完全接轨。另外安排一些资金，对六种有毒有害物质的替代和检测设备以及拆解设备的研发进行支持。主要支持元器件、电子材料的无毒无害化，从科研到产业化、商品化，并且支持RoHS检测仪器的研发。
第六，积极探索废旧电子信息产品的回收利用，把电子信息产业最后推向循环经济这样一个轨道。在去年一年的时间中，我本人配合财政部等有关部门一起，搞了多次调查研究，对电子信息产品废弃物怎么处理，对具体处理地方进行了实地考察和调研，目前正在做进一步推进试点工作。
    对于《管理办法》颁布后信息产业部公布的《电子信息产品分类注释》所含盖的电子信息产品范围问题，周子学据此在说明中具体阐释了《管理办法》中有关“动态管理”的概念，他说，电子信息产品是在技术上不断高速发展的产品门类。电子信息产业很多的技术目前都还在过渡时期，它还有很多技术领域需要突破。当它突破一个领域的时候，可能就会出现一批新的产品，这批新的产品就会取代老的产品。
    因此，电子信息产品在不断的更新。根据这样的特点，我们的产品库就是一个动态的概念。就是我们对电子信息产品具体的定义要随着技术的进步而不断的修改，产品库是不断更新的，这就是我们这个产业很明显的特点。
一批产品出来以后，我们又要对它重新定义。在这个过程中，可能又有一批老的产品被淘汰掉了。所以电子信息产品分类注释是一个动态的管理概念，它是在不断调整的。对于具体的厂商来说，大家最关心的就是自己的产品是不是管理办法所管辖的。如果它不是的，那它就不用贴标签了。如果是的话，不贴标签就不行了。
企业判断自己的产品是不是电子信息产品，用非常简单的一句话可以概括，我们在分类注释中明确列出来的产品一定是电子信息产品，假如没有明确列出来的，就说明它不是。从动态的角度来说，也许将来是。将来如果是，那就要贴标，如果不是，那就不用贴。
对于有些电子信息产品在哪些具体情况下，可以不考虑进行加贴电子信息产品污染控制标志的问题，周子学从六个方面加以说明。
    第一，用于研发和测试的样机、模型、样品、展示品、暂时进口的产品。这类产品有特殊的原因，因为这些产品尚在研发中，还没有批量生产，我们买别人的样机是用来解剖和分析的，在这样情况下，目前可以不用加贴标志，也不用写说明书。第二，以出口为目的而进口的电子信息产品。实际上就是为某一个国家专门做一批产品出口，这个进口国可能目前还没有一个环保的限制，所以我们没有必要非得给它提供环保的产品。做这些产品又需要进口一些零部件，这样的产品就不用贴环保标志。第三，用于维修和升级的电子信息产品零部件，在维修过程中还要用一些老的零部件，也可能要用新部件，这是不用贴标志的。第四，一些旧的二手产品，也就是生命周期还没有到的，特别是现在城乡差别很大，有些旧的设备，城市已经淘汰出来，但是农村还在用，这些可以不用贴标志。第五，生产日期在2007年3月1日以前的电子信息产品，就是指今天以前生产的产品，这个规章还没有起作用。所以也可以不用贴标志。第六，没有列入电子信息产品分类注释的，都可以不贴。
    对于应该加贴标志的产品，《管理办法》3月1日开始实施，3月1日就应该贴，今天可能在市场上看不到这样的产品，因为今天开始生产的产品上市还有一段时间。这个办法出台之后的一年时间，就是给企业做准备时间的，有的工作比较超前的企业已经做到这一点了，所以超前的企业他们的产品能在市场上看到，特别是一些跨国公司的产品。我们这个管理办法，和欧盟比起来还是要滞后一些的，所以他们在进入欧盟市场的时候，就已经做到了。
有关电子信息产品回收再利用的问题，周子学从循环经济的理念给予了解释。对于电子信息产品这样一个未来信息社会越来越不能离开的主导性产业来说，产品市场非常大。将来在使用过程中淘汰出来的老产品怎么样回收利用，从政府到民间，从企业到个人，是一件非常关注的重大事情。这也是我们信息产业部非常关注的事。对这项工作的思路是这样的，就是对废旧电子产品的回收利用，这也是循环经济的概念。这项工作有关部门正在立法。我们这个规章的出台就用了三年半的时间，对废旧电子产品的回收再利用，它是在更大的范围，家电和电子一起在做立法工作，这个立法工作协调起来更加艰难，有关部门正在做。信息产业部在做什么工作呢？因为立法工作已经有部门在协调，我们参与，我们要做的事情就是做一些试点工作，就是把废旧产品的回收再利用，比如说开发一些新的设备、新的技术，使得废旧电子产品的回收再利用能够按环保标准处理掉，变废为宝。但是电子信息产品处理起来非常困难，如果使用落后的手段，就会对环境造成很大污染。所以我们先做一些示范工程，推进立法，最后完成这项工作。
    关于家电产品回收再利用，这个立法信息产业部没有做，其他部门在推进。但我们也在努力地往前推进，希望回收再利用的法规能够早一点出台。周子学补充说，回收再利用工作从国际经验来看，有一些国家已经做得比较好，我们将来可以借鉴，这里就有一个生产者责任的理念。就是生产产品的厂家就要拿出一笔钱来用于将来产品报废处理。这在日本和欧洲等很多国家已经实施了，这种实施也需要立法。所以归结起来还是要推进法律的制定。
对于电子信息产品环保使用期限是否等同于安全使用期限，周子学指出，环保使用期限和安全使用期限是不一致的。环保使用期限是企业自己定，但是安全使用期限相当于产品的生命周期，就是在安全使用期限之内是不会有问题的，可以做到质量的保证，超过这个安全使用期限，可能就要出安全问题，所以概念是不一样的。